우리 헌법은 제40조에서 ‘입법권은 국회에 속한다’ 라고 규정하고 있어 입법권의 국회전속주의를 분명히 하고 있다. 그러나 헌법 제52조는 ‘국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다’ 라고 규정함으로써 사실상 입법과정에 있어 법률제출의 창구를 대의기관인 국회 이외의 또 다른 국가권력에도 열어주고 있다.
법률제출을 보면 우선 정부의 경우, 관련정보를 충분히 가지고 있을 뿐만 아니라, 부처 상호 간에 협의를 거쳐 타당성과 실효성이 높은 법률안을 제출할수 있는 장점은 있지만, 현 입법과정을 보면 정부법안이 여당의원을 통해 대표발의되는 등 여러 가지 편법적 운영과 모순도 감지되고 있다.
반면, 의원발의 법률안은 비록 주민이나 이해관계자, 언론, 전문가 등으로부터 관련 정보를 얻기는 하지만 이에는 일정한 한계가 있어 상대적으로 정부제출 법률안 보다 채택되는 비율이 낮고, 입법준비과정이 다소 미흡한것도 사실이다.
그러나 16대 국회 들어 행정부 주도의 입법이 극복되기 시작했고 그동안 잠재되어 있던 각종 입법요청 사안들이 한꺼번에 입법화되면서, 제17대 국회에서는 1년반 만에 의원발의 법률안의 가결건수가 이미 16대 4년 임기 동안 가결된 법률안 건수와 거의 맞먹고 있다.
그러나 이처럼 의원발의 법률안이 봇물 터지듯 제출되고 있음에도 제반 여건은 여전히 과거수준이다. 입법과정의 효율성을 담보하기에는 현 입법지원시스템으로이 역부족이다. 우선 법안과 관련, 각 상임위원회별로 1~2명의 전문위원과 4~6명의 입법조사관이 있으나 이 인원으로는 급증하는 법률안의 심도 있는 검토가 불가능하다. 그렇다 보니 정부법안의 경우, 행정부에서 사실상의 검토보고서 초안까지 대필하는 웃지못할 일들이 벌어지고 있다. 또 국회법 제 58조에서는 상임위원회 전문위원의 검토보고서를 법률안의 위원회 상정 48시간 전까지 소속의원에게 배부하도록 하고 있으나, 이도 잘 지켜지지 않고 있을 뿐만 아니라, 상정되는 수십 건의 법률안을 의원실에서 충분히 검토할 시간적 여유도 부족해, 법률검토가 자칫 요식행위가 될 소지가 크다.
또 의원발의 법률안의 입안을 담당하는 법제실의 경우, 제16대 4년 동안 의뢰된 법률안보다 17대 1년반 동안 의뢰된 법률안 건수가 더 많은 데 반해, 법제관 숫자는 과거와 똑같다. 게다가 상임위원회와 법제실 직원들은 2~3년마다 보직순환을 하고 있어 업무의 연속성을 기할 수 없는 것도 문제다.
법률이 이해 당사자에게 미치는 영향력이 매우 큰데도 불구하고 정부제출 법률안과 달리 의원발의 법률안은, 세부적인 사항을 규정하는 국회규칙이 없어 입법예고 절차를 제대로 따르지 않고 있는 것도 문제다.
끝으로, 앞서 지적했듯이 정부법안이 여당의원 대표발의로 둔갑해 국회에 제출되는 등의 잘못된 관행을 없애기 위해서라도 입법권만은 국회 고유의 권한으로 확실히 자리잡도록 추후 헌법개정 논의가 있을 때 반드시 심도 있게 논의되길 바란다.