보수대논객 이상돈 중앙대 교수는 21일 “4대강 사업을 저지하기 위해서는 공사가 시작하기 전에 이의 중단을 요구하는 행정소송, 즉 가처분을 구하는 소송을 제기하는 것이 중요하다”고 강조했다.
이날 오전 11시 서울 프레스센터에서 열린 ‘운하반대전국교수모임’ 주최 <법조인초청 간담회>에 참석한 이상돈 교수는 <4대강 사업의 위법성과 ‘국민소송’>이라는 주제의 발제문에서 “4대강 사업이 국토와 하천을 망치고 국가재정을 파탄에 빠뜨린다는 여론이 심상치 않지만 정부는 이를 계속 밀고 나가고 있다. 정부는 공사를 시작할 수 있는 모든 행정적 법적 절차를 거쳤다고 보고 건설업체와 계약체결을 서둘고 있다”며 이같이 밝혔다.
먼저 이 교수는 “대규모 국책사업을 사업성 검토가 없거나 졸속으로 사업성을 검토하고 시행해서 결국에는 국민의 세금 부담을 증가시키고 자연환경을 파괴한 경우를 우리는 지난 20여년 동안 너무나 많이 보아왔다”며 새만금, 지방공항, 인천공항 전철 등을 대표적인 사례로 꼽았다.
특히 이 교수는 금년에 개정된 국가재정법 시행령 제13조 2항 10호에 대해 “황당한 조항”이라며 “‘입법권 위임은 구체적인 기준에 입각해야 한다’는 위임입법의 원칙에 위반된다”고 지적했다.
즉 ‘모호하기 때문에 무효’('void for vagueness')라는 것.
이와 관련 이 교수는 “지난 2006년에 예산회계법과 기금관리기본법을 통합하여 제정된 국가재정법은 대형국책사업의 졸속을 막기 위해 ‘예비타당성 조사’를 실시하도록 하고 있다. 따라서 법에 의하여 예비타당성 조사를 해야 하는 대상사업은 대통령령이 정하는 대규모사업, 기획재정부장관이 중앙부서 신청이나 직권으로 선정한 사업, 그리고 국회가 의결로 요구하는 사업이 있다”고 설명한 후 “그런데 금년에 개정한 2항 10호는 ‘국가정책적 추진이 필요한 사업으로 기획재정부장관이 정하는 사업’은 이를 생략할 수 있도록 했으니, 2항 10호는 자체가 논리적 모순”이라고 지적했다.
그는 또 ‘4대강 사업’은 하천법 위반이라고 주장했다.
이 교수는 “하천별로 하천기본계획을 수정해서 4대강을 준설하고 보를 설치하려는 정부의 조치는 하천법을 위반한 것”이라고 지적했다.
이 교수에 따르면 하천법은 우리나라 하천관리의 근간이 되는 세 종류의 계획을 규정하고 있다.
첫째는 수자원장기종합계획이다.
수자원장기종합계획은 “수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위한 20년 단위의 계획”으로 국토해양부장관이 수립하는데, 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. (하천법 제23조 1항)
둘째는 유역종합치수계획이다.
유역종합치수계획은 “하천유역의 수자원 개발·이용의 적정화, 하천환경의 개선, 홍수예방 및 홍수발생시 피해의 최소화 등을 위하여 필요한 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 계획”으로 국토해양부장관이 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐 수립한다. (하천법 제24조)
셋째로, 하천기본계획이 있다.
하천기본계획은 “하천의 이용 및 자연친화적 관리에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 계획”으로 하천관리청이 수립하는데, 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.
따라서 국가하천의 경우에는 지방국토청이 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐서 수립하고 또 수정한다.
이 교수는 “이번에 정부가 4대강 사업을 추진하기 위해서 하천별로 하천기본계획을 수정하였지만, 정작 수자원장기종합계획과 유역종합치수계획은 전혀 수정하지 않았다”며 “특히 이번에 중앙하천위원회가 통과시킨 하천기본계획은 하천을 준설하고 높이 10-15 미터 규모의 사실상 댐을 본류에 주렁주렁 건설하도록 되어 있어서, 이제까지의 하천계획에서는 찾아 볼 수 없었던 변수가 포함된 셈이다. 따라서 이번에 하천별로 통과된 하천기본계획은 상위계획에 위반되는 내용을 담고 있기 때문에 그 효력을 인정할 수 없다”고 주장했다.
그는 “중앙하천관리위원회의 각 분과위원회를 통과한 주요 하천의 하천기본계획 수정안은 바로 ‘4대강 종합정비 기본계획 마스터 플랜’의 내용을 따르고 있다. 시간적으로 볼 때 ‘4대강 종합정비 기본계획’이 확정되지도 않은 상태에서 중앙하천관리위원회의 분과위원회는 보 건설과 대규모 준설이 포함되어 있는 각 하천의 하천기본계획 수정안을 통과시킨 것”이라며 “따라서 ‘4대강 종합정비 기본계획’의 법적 실체가 무엇인가 하는 문제가 있다”고 지적했다.
이어 그는 “하천법 제87조는 우리나라 하천의 지정 해제 등과 하천의 정비와 보전 관리에 관해서 중요한 사항을 중앙하천관리위원회가 심의하도록 하고 있다. ‘4대강 종합정비 기본계획’은 이제까지의 하천관리의 통상적 틀을 뒤집어엎는 발상을 다수 포함하고 있는 것이 사실인데, 그렇다면 이 안을 중앙하천관리위원회에 회부해서 심의에 상정하여야 하는 것”이라며 “하지만 정부는 이번에 그런 절차를 하지 않았다”고 덧붙였다.
이 교수는 “중앙하천관리위원회의 심의를 거치지 않은 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 효력이 없다”며 “이렇게 절차를 거치지 않은 ‘계획’이 사실상 구속력을 갖고 있다면 그것은 하천법의 기본 원칙을 형해화(形骸化)하고 있다고 하지 않을 수 없다. 중앙하천관리위원회의 심의를 거치지 않은 절차적 위법이 있으며, 상위 계획인 수자원장기종합계획과 유역치수기본계획에 배치되는 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 유효하다고 할 수 없고, 따라서 중앙하천관리위원회가 심의하지 않은 ‘4대강 종합정비 기본계획’에 사실상 입각하여 중앙하천관리위원회 분과위원회가 통과시킨 하천기본계획 수정안도 역시 효력을 인정하기 어렵다”고 밝혔다.
또한 이 교수는 ‘4대강 사업’은 환경법에도 위배된다는 입장이다.
그는 “‘4대강 종합정비 기본계획’ 자체에 대해서 정부는 아무런 사전환경성 검토를 하지 않았기 때문에 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 자체로서 무효이거나 아직은 초안 단계에 있는 것이라고 할 수밖에 없다”고 강조했다.
이어 그는 “정부는 각 하천별로 하천기본계획을 수정하는 과정에서 날림으로 사전환경성 평가를 한 것으로 알려져 있다. 과연 제대로 평가를 했는지, 여론수렴을 했는지도 잘 알 수 없는 실정”이라며 “상식적으로 지금까지의 하천관리 방식을 송두리째 뒤집는 이번 하천기본계획 수정안에 대해 제대로 사전환경성검토를 했다고 보는 사람은 아마도 없을 것”이라고 꼬집었다,
이 교수는 “이제 남은 절차는 하천법에 의한 하천공사시행계획 고시(하천법 제27조)와 하천점용허가(하천법 제33조) 밖에 없다. 모든 사전 절차를 편법과 위법으로 해치웠기 때문에 이렇게 진도가 빨리 나간 것”이라며 “하천법 제27조에 의해 하천공사시행계획 고시가 나가면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제가 되기 때문에 공사에 착공할 수 있게 된다”고 설명했다.
이어 그는 “새만금에서 보는 바와 같이, 일단 공사에 들어가서 상당히 진척되면 중도에서 중단하기는 어렵고, 단지 그 규모를 조정할 수밖에 없게 된다”며 “따라서 이번 4대강 사업을 저지하기 위해서는 공사가 시작하기 전에 이의 중단을 요구하는 행정소송, 즉 가처분을 구하는 소송을 제기하는 것이 중요하다”고 역설했다.
그는 ‘국민소송’이라는 명칭을 붙인 이유에 대해 “많은 국민들이 소송의 원고로 참여하고 또 소송비용을 후원한다면 그것은 정치적 사회적 의미에서 ‘국민소송’이라고 할 수 있다”고 설명했다.
이어 그는 “여론조사가 얼마나 정확한지는 잘 알 수 없지만, 몇몇 여론 조사에 의하면 4대강사업에 대하여 반대하는 비율이 80%나 된다. 반대에 대해 거의 국민적 합의가 있는 셈이다. 국민적 합의를 무시하고 법 절차를 어겨가면서 4대강 사업을 무리하게 시작하려는 것을 저지하기 위한 소송이라면 정치적 사회적 의미에서 ‘국민소송’이라는 명칭을 붙일 만하다”고 강조했다.
소송의 형태로 이 교수는 헌법에 보장된 환경권을 침해된다는 이유로 헌법 소원을 제기하는 방법보다는 보다 현실적인 접근 방식으로 하천법에 의해서 정부가 하천공사시행계획 고시를 하거나 하천점용허가를 내어 주는 즉시 이러한 조치가 위법 무효임을 주장하는 행정소송을 제기하고 공사중지를 요구하는 가처분 신청을 제기하는 방법을 제시했다.
이 교수는 “하천공사시행계획과 하천점용허가는 ‘처분’이기 때문에 행정소송을 제기하는 데에 아무런 문제가 없다”고 주장했다.
다만 4대강 소송을 제기할 원고는 해당 지역에 밀착된 주민과 지역 환경단체 회원 등이 돼야 한다는 것.
이 교수는 “4대강 사업의 준설과 보 설치, 하천 주변을 시멘트 구조물로 만들게 됨에 따라 피해를 입는 하천변 주민들이 원고가 되어야 할 것”이라며 “보 건설로 인해서 수위가 올라감에 따라 안동의 하회마을 등 문화적 유산을 간직한 지역이 영향을 받게 됨으로, 해당 지역에 문화재 재산권을 갖고 있는 민간단체는 원고 적격을 주장하는 데 어려움이 없을 것”이라고 말했다.
이 교수는 “원고 적격을 갖고 있는 ‘진짜 원고’를 모으고, 또한 심정적 재정적 지원을 할 수 있는 ‘상징적 원고’를 모으는 것이 ‘4대강 사업 저지를 위한 국민소송’의 첫 단계”라며 “4대강 사업은 국가재정법, 하천법, 환경정책기본법 등 국가의 기본에 관한 법률의 절차를 무시한 위법 무효한 것이기에 소송을 제기하면 가처분 신청과 본안 소송에서 모두 승리할 수 있다”고 주장했다.
이어 그는 “강의 본류를 준설하고 주렁주렁 댐을 세우며, 하천변을 시멘트로 바르는 ‘MB 스타일 4대강 사업’은 얻어지는 혜택은 없고 '초대형 재해(Colossal Disaster)'를 초래하며 또 국가재정을 위협한다는 점에서 국민적 저항을 불러오기에 충분하다”며 “이제 이것을 제도권 안에서 저지할 수 있는 마지막 기회는 사법부의 판단을 받는 것뿐이라는 점에서, 많은 법률가와 일반 시민의 참여를 부탁드린다”고 당부했다.
아울러 그는 “다음 정권에서는 한반도 대운하와 4대강 사업을 이명박 정권이 이토록 집요하게 추진해야만 했던 이유와 배경 등에 대한 대대적인 국정조사와 청문회, 그리고 특검 수사가 있어야 할 것”이라고 말했다.
이영란 기자 joy@siminilbo.co.kr
이날 오전 11시 서울 프레스센터에서 열린 ‘운하반대전국교수모임’ 주최 <법조인초청 간담회>에 참석한 이상돈 교수는 <4대강 사업의 위법성과 ‘국민소송’>이라는 주제의 발제문에서 “4대강 사업이 국토와 하천을 망치고 국가재정을 파탄에 빠뜨린다는 여론이 심상치 않지만 정부는 이를 계속 밀고 나가고 있다. 정부는 공사를 시작할 수 있는 모든 행정적 법적 절차를 거쳤다고 보고 건설업체와 계약체결을 서둘고 있다”며 이같이 밝혔다.
먼저 이 교수는 “대규모 국책사업을 사업성 검토가 없거나 졸속으로 사업성을 검토하고 시행해서 결국에는 국민의 세금 부담을 증가시키고 자연환경을 파괴한 경우를 우리는 지난 20여년 동안 너무나 많이 보아왔다”며 새만금, 지방공항, 인천공항 전철 등을 대표적인 사례로 꼽았다.
특히 이 교수는 금년에 개정된 국가재정법 시행령 제13조 2항 10호에 대해 “황당한 조항”이라며 “‘입법권 위임은 구체적인 기준에 입각해야 한다’는 위임입법의 원칙에 위반된다”고 지적했다.
즉 ‘모호하기 때문에 무효’('void for vagueness')라는 것.
이와 관련 이 교수는 “지난 2006년에 예산회계법과 기금관리기본법을 통합하여 제정된 국가재정법은 대형국책사업의 졸속을 막기 위해 ‘예비타당성 조사’를 실시하도록 하고 있다. 따라서 법에 의하여 예비타당성 조사를 해야 하는 대상사업은 대통령령이 정하는 대규모사업, 기획재정부장관이 중앙부서 신청이나 직권으로 선정한 사업, 그리고 국회가 의결로 요구하는 사업이 있다”고 설명한 후 “그런데 금년에 개정한 2항 10호는 ‘국가정책적 추진이 필요한 사업으로 기획재정부장관이 정하는 사업’은 이를 생략할 수 있도록 했으니, 2항 10호는 자체가 논리적 모순”이라고 지적했다.
그는 또 ‘4대강 사업’은 하천법 위반이라고 주장했다.
이 교수는 “하천별로 하천기본계획을 수정해서 4대강을 준설하고 보를 설치하려는 정부의 조치는 하천법을 위반한 것”이라고 지적했다.
이 교수에 따르면 하천법은 우리나라 하천관리의 근간이 되는 세 종류의 계획을 규정하고 있다.
첫째는 수자원장기종합계획이다.
수자원장기종합계획은 “수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위한 20년 단위의 계획”으로 국토해양부장관이 수립하는데, 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. (하천법 제23조 1항)
둘째는 유역종합치수계획이다.
유역종합치수계획은 “하천유역의 수자원 개발·이용의 적정화, 하천환경의 개선, 홍수예방 및 홍수발생시 피해의 최소화 등을 위하여 필요한 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 계획”으로 국토해양부장관이 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐 수립한다. (하천법 제24조)
셋째로, 하천기본계획이 있다.
하천기본계획은 “하천의 이용 및 자연친화적 관리에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 계획”으로 하천관리청이 수립하는데, 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.
따라서 국가하천의 경우에는 지방국토청이 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐서 수립하고 또 수정한다.
이 교수는 “이번에 정부가 4대강 사업을 추진하기 위해서 하천별로 하천기본계획을 수정하였지만, 정작 수자원장기종합계획과 유역종합치수계획은 전혀 수정하지 않았다”며 “특히 이번에 중앙하천위원회가 통과시킨 하천기본계획은 하천을 준설하고 높이 10-15 미터 규모의 사실상 댐을 본류에 주렁주렁 건설하도록 되어 있어서, 이제까지의 하천계획에서는 찾아 볼 수 없었던 변수가 포함된 셈이다. 따라서 이번에 하천별로 통과된 하천기본계획은 상위계획에 위반되는 내용을 담고 있기 때문에 그 효력을 인정할 수 없다”고 주장했다.
그는 “중앙하천관리위원회의 각 분과위원회를 통과한 주요 하천의 하천기본계획 수정안은 바로 ‘4대강 종합정비 기본계획 마스터 플랜’의 내용을 따르고 있다. 시간적으로 볼 때 ‘4대강 종합정비 기본계획’이 확정되지도 않은 상태에서 중앙하천관리위원회의 분과위원회는 보 건설과 대규모 준설이 포함되어 있는 각 하천의 하천기본계획 수정안을 통과시킨 것”이라며 “따라서 ‘4대강 종합정비 기본계획’의 법적 실체가 무엇인가 하는 문제가 있다”고 지적했다.
이어 그는 “하천법 제87조는 우리나라 하천의 지정 해제 등과 하천의 정비와 보전 관리에 관해서 중요한 사항을 중앙하천관리위원회가 심의하도록 하고 있다. ‘4대강 종합정비 기본계획’은 이제까지의 하천관리의 통상적 틀을 뒤집어엎는 발상을 다수 포함하고 있는 것이 사실인데, 그렇다면 이 안을 중앙하천관리위원회에 회부해서 심의에 상정하여야 하는 것”이라며 “하지만 정부는 이번에 그런 절차를 하지 않았다”고 덧붙였다.
이 교수는 “중앙하천관리위원회의 심의를 거치지 않은 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 효력이 없다”며 “이렇게 절차를 거치지 않은 ‘계획’이 사실상 구속력을 갖고 있다면 그것은 하천법의 기본 원칙을 형해화(形骸化)하고 있다고 하지 않을 수 없다. 중앙하천관리위원회의 심의를 거치지 않은 절차적 위법이 있으며, 상위 계획인 수자원장기종합계획과 유역치수기본계획에 배치되는 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 유효하다고 할 수 없고, 따라서 중앙하천관리위원회가 심의하지 않은 ‘4대강 종합정비 기본계획’에 사실상 입각하여 중앙하천관리위원회 분과위원회가 통과시킨 하천기본계획 수정안도 역시 효력을 인정하기 어렵다”고 밝혔다.
또한 이 교수는 ‘4대강 사업’은 환경법에도 위배된다는 입장이다.
그는 “‘4대강 종합정비 기본계획’ 자체에 대해서 정부는 아무런 사전환경성 검토를 하지 않았기 때문에 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 자체로서 무효이거나 아직은 초안 단계에 있는 것이라고 할 수밖에 없다”고 강조했다.
이어 그는 “정부는 각 하천별로 하천기본계획을 수정하는 과정에서 날림으로 사전환경성 평가를 한 것으로 알려져 있다. 과연 제대로 평가를 했는지, 여론수렴을 했는지도 잘 알 수 없는 실정”이라며 “상식적으로 지금까지의 하천관리 방식을 송두리째 뒤집는 이번 하천기본계획 수정안에 대해 제대로 사전환경성검토를 했다고 보는 사람은 아마도 없을 것”이라고 꼬집었다,
이 교수는 “이제 남은 절차는 하천법에 의한 하천공사시행계획 고시(하천법 제27조)와 하천점용허가(하천법 제33조) 밖에 없다. 모든 사전 절차를 편법과 위법으로 해치웠기 때문에 이렇게 진도가 빨리 나간 것”이라며 “하천법 제27조에 의해 하천공사시행계획 고시가 나가면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제가 되기 때문에 공사에 착공할 수 있게 된다”고 설명했다.
이어 그는 “새만금에서 보는 바와 같이, 일단 공사에 들어가서 상당히 진척되면 중도에서 중단하기는 어렵고, 단지 그 규모를 조정할 수밖에 없게 된다”며 “따라서 이번 4대강 사업을 저지하기 위해서는 공사가 시작하기 전에 이의 중단을 요구하는 행정소송, 즉 가처분을 구하는 소송을 제기하는 것이 중요하다”고 역설했다.
그는 ‘국민소송’이라는 명칭을 붙인 이유에 대해 “많은 국민들이 소송의 원고로 참여하고 또 소송비용을 후원한다면 그것은 정치적 사회적 의미에서 ‘국민소송’이라고 할 수 있다”고 설명했다.
이어 그는 “여론조사가 얼마나 정확한지는 잘 알 수 없지만, 몇몇 여론 조사에 의하면 4대강사업에 대하여 반대하는 비율이 80%나 된다. 반대에 대해 거의 국민적 합의가 있는 셈이다. 국민적 합의를 무시하고 법 절차를 어겨가면서 4대강 사업을 무리하게 시작하려는 것을 저지하기 위한 소송이라면 정치적 사회적 의미에서 ‘국민소송’이라는 명칭을 붙일 만하다”고 강조했다.
소송의 형태로 이 교수는 헌법에 보장된 환경권을 침해된다는 이유로 헌법 소원을 제기하는 방법보다는 보다 현실적인 접근 방식으로 하천법에 의해서 정부가 하천공사시행계획 고시를 하거나 하천점용허가를 내어 주는 즉시 이러한 조치가 위법 무효임을 주장하는 행정소송을 제기하고 공사중지를 요구하는 가처분 신청을 제기하는 방법을 제시했다.
이 교수는 “하천공사시행계획과 하천점용허가는 ‘처분’이기 때문에 행정소송을 제기하는 데에 아무런 문제가 없다”고 주장했다.
다만 4대강 소송을 제기할 원고는 해당 지역에 밀착된 주민과 지역 환경단체 회원 등이 돼야 한다는 것.
이 교수는 “4대강 사업의 준설과 보 설치, 하천 주변을 시멘트 구조물로 만들게 됨에 따라 피해를 입는 하천변 주민들이 원고가 되어야 할 것”이라며 “보 건설로 인해서 수위가 올라감에 따라 안동의 하회마을 등 문화적 유산을 간직한 지역이 영향을 받게 됨으로, 해당 지역에 문화재 재산권을 갖고 있는 민간단체는 원고 적격을 주장하는 데 어려움이 없을 것”이라고 말했다.
이 교수는 “원고 적격을 갖고 있는 ‘진짜 원고’를 모으고, 또한 심정적 재정적 지원을 할 수 있는 ‘상징적 원고’를 모으는 것이 ‘4대강 사업 저지를 위한 국민소송’의 첫 단계”라며 “4대강 사업은 국가재정법, 하천법, 환경정책기본법 등 국가의 기본에 관한 법률의 절차를 무시한 위법 무효한 것이기에 소송을 제기하면 가처분 신청과 본안 소송에서 모두 승리할 수 있다”고 주장했다.
이어 그는 “강의 본류를 준설하고 주렁주렁 댐을 세우며, 하천변을 시멘트로 바르는 ‘MB 스타일 4대강 사업’은 얻어지는 혜택은 없고 '초대형 재해(Colossal Disaster)'를 초래하며 또 국가재정을 위협한다는 점에서 국민적 저항을 불러오기에 충분하다”며 “이제 이것을 제도권 안에서 저지할 수 있는 마지막 기회는 사법부의 판단을 받는 것뿐이라는 점에서, 많은 법률가와 일반 시민의 참여를 부탁드린다”고 당부했다.
아울러 그는 “다음 정권에서는 한반도 대운하와 4대강 사업을 이명박 정권이 이토록 집요하게 추진해야만 했던 이유와 배경 등에 대한 대대적인 국정조사와 청문회, 그리고 특검 수사가 있어야 할 것”이라고 말했다.
이영란 기자 joy@siminilbo.co.kr
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